Collectivités locales, moins de proximité, plus d’austérité !

mercredi 20 juin 2018.
 

La contribution des collectivités locales au « redressement des finances publiques » est l’impératif qui depuis 15 ans justifie toutes les réformes. Les administrations publiques locales, représentant 18 % de la dépense publique et 11 % de la dette publique, sont soumises, au même titre que l’État et la sécurité sociale, au respect des engagements européens. Les réformes se sont traduites depuis 2010, par un mouvement général de regroupement des structures. Cet impératif préside également à la gestion contrainte des finances locales : diminution des transferts financiers de l’Etat vers les collectivités locales (les « dotations »), diminution des dépenses de fonctionnement et d’investissement. Au final, la complexité ne faiblit pourtant pas. Complexité de l’organisation institutionnelle, ni dans la répartition des compétences, ni dans les sources de financement. A quoi s’ajoutent les inégalités et la disparité entre territoires du fait des modes de financement.

Réformes territoriales : moins de proximité

Ni la loi de 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) ni la loi de 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) n’ont simplifié l’architecture institutionnelle locale. Le nombre des régions a été réduit pour les doter « d’une taille critique qui leur permette d’exercer à la bonne échelle » leurs compétences stratégiques, « de rivaliser avec les collectivités comparables en Europe et de réaliser des gains d’efficience ». Un nouveau statut a été inventé pour les métropoles. Et la carte des groupements intercommunaux a été fortement resserrée. Mais aucun niveau d’administration n’a été supprimé.

Le développement de l’intercommunalité s’est produit en plusieurs étapes. Grâce à un puissant mécanisme d’incitation financière, la loi de 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, a augmenté la proportion de communes regroupées au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, de 58% en 2000 à 95% en 2011. A cette extension à l’ensemble du territoire, s’est ajoutée l’augmentation du nombre des communautés d’agglomération et une diminution de celui des communautés de communes. La loi NOTRe a permis à l’État d’engager par l’intermédiaire des préfets, un puissant mouvement de regroupement : le seuil minimal de population des EPCI est passé de 5 000 à 15 000 habitants, provocant un vaste redécoupage de la carte intercommunale, confié aux préfets et coordonné au niveau central. Le nombre de structures intercommunales a ainsi été réduit de façon drastique. Au 1er janvier 2017, on est passé de 2 062 EPCI à fiscalité propre à 1 266 (- 39 %). Cette baisse s’est concentrée sur les communautés de communes, dont le nombre a reculé de 45 %, et particulièrement sur les plus petites d’entre elles. Le nombre d’EPCI à fiscalité propre de moins de 15 000 habitants a été ramené à 342 (situés dans des territoires peu denses, notamment en montagne) au lieu de 1225. Il ne reste que quatre communes isolées, toutes insulaires. Parallèlement, une dynamique inédite de fusion de communes a vu le jour.

Plus d’austérité

Les collectivités locales ont depuis 15 ans de plus en plus de difficultés budgétaires car elles ont de plus en plus de compétences et de responsabilités transférées par l’Etat. Elles ont deux sources de financement : les transferts financiers de l’Etat et la fiscalité directe locale. Les années 2016 et 2017 ont été été marquées par la poursuite de la baisse des dotations de l’État, et les impôts locaux n’en ont compensé les effets que partiellement. Et si Emmanuel Macron se vante d’y avoir mis fin en jouant sur les chiffres, 22 000 communes ont vu en fait leur dotation globale de fonctionnement baissé en 2018 !

La loi de programmation des finances publiques 2014-2019 a institué un objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL). Il s’agit d’un taux annuel d’évolution des dépenses totales, d’une part, et des dépenses de fonctionnement, d’autre part. Il est censé permettre un suivi renforcé des dépenses mais c’est surtout une forte limitation des dépenses imposée par le gouvernement aux collectivités : 1,2 % maximum par an. C’est une façon de faire payer aux administrations locales la compensation en leur faisant dégager des excédents qui viendront compenser le surplus de dépenses de l’État.

La baisse des transferts financiers de l’Etat (101 Md€ en 2016) entraine des coupes des dépenses de personnel ou de subventions et des investissements reportés. Et Macron réclame 13 milliards d’économies aux collectivités d’ici 2022.

La fiscalité directe locale sur les ménages et sur les entreprises a augmenté régulièrement pour compenser la baisse des dotations de l’Etat. Il s’agit d’impôts proportionnels qui pèsent lourdement sur les contribuables sans distinction de revenus. Pour ce qui concerne la taxe d’habitation, son exonération, puis sa suppression à partir de 2020, aura un coût considérable (26,3 Md€ dont 8 Mds pour les 20% qui ont les revenus les plus importants) estimé par le rapport du sénateur Alain Richard (LRem), et de l’ex-préfet Dominique Bur remis 9 mai). L’État devra compenser « à l’euro près » auprès des collectivités locales et 10 milliards, selon leurs décomptes, ne sont pas prévus aux prochains budgets de l’Etat pour assurer cette compensation. Cela conduira l’Etat à de nouvelles coupes budgétaires dans la prochaine loi de programmation de finances publiques 2018-2022. Du service public en moins pour financer une supposée mesure de pouvoir d’achat ou comment reprendre d’une main ce qui serait donné de l’autre.

Le millefeuille aggravé !

La fiscalité locale a fait l’objet de réformes incessantes, parfois contradictoires, aboutissant à un système hybride qui ne satisfait plus personne. Il se caractérise par une grande complexité, marquée par une multiplicité d’impôts et de taxes, des règles d’affectation peu lisibles, un enchevêtrement des compétences et la multiplication des dispositifs correctifs (péréquations, compensations, etc.), avec au bout du compte une moindre autonomie financière des collectivités locales.

Les départements sont par exemple aujourd’hui très inégalement exposés à l’impact budgétaire des dépenses sociales (RSA, aide aux personnes âgées et handicapées, aide sociale à l’enfance), d’un montant de 32 Md€ en 2016. Elles représentent plus de la moitié de leurs budgets de fonctionnement. Leur forte croissance, due pour moitié au RSA, constitue le premier facteur de la dégradation de la situation financière des départements avant 2016. Et le manque criant de moyens concernant les communes concernées par la politique de la ville dans le discours d’Emmanuel Macron le 22 mai augure mal de la suite.

Avant de se lancer dans une promesse démagogique, non financée, Emmanuel Macron aurait mieux fait de procéder à l’évaluation des réformes passées et proposer de bâtir un nouveau cadre pour la fiscalité locale et procéder à sa réforme globale, par exemple au travers d’Etat généraux.

Marie Agam


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