Comment juge-t-on une personne ayant contribué de l’intérieur à la dissolution d’un groupe armé, inscrit sur les listes des organisations terroristes ? C’est à cette question, aussi délicate d’un point de vue juridique que politique, que va devoir répondre le tribunal correctionnel de Paris, à partir de lundi 22 février.

Trois ans après le démantèlement de toutes les structures de l’ETA, la justice française doit statuer sur le sort de Josu Urrutikotxea, dit « Josu Ternera », l’un des dirigeants emblématiques de l’appareil politique de l’organisation basque.

À 70 ans, Josu Urrutikoetxea, né en 1950 sous le franquisme dans un village de la banlieue de Bilbao, a tout connu, ou presque, du mouvement indépendantiste basque : les premiers attentats contre la dictature, l’exil, la prison dans les geôles françaises puis espagnoles, une tentative d’assassinat par un groupe paramilitaire, une élection au Parlement, la clandestinité et les négociations secrètes. Pour finir par la lecture, le 3 mai 2018, dans un lieu tenu secret, de la déclaration annonçant la dissolution de l’ETA.

Josu Urrutikoetxea est arrêté un an plus tard, le 16 mai 2019, en Haute-Savoie, alors qu’il se rend à l’hôpital de Sallanches pour y être soigné sous une fausse identité. Atteint d’un cancer, il a finalement bénéficié d’une libération conditionnelle en juillet 2020, dans l’attente de deux procès sur le sol français, avant une éventuelle remise aux autorités espagnoles.

La justice ibérique souhaite le juger pour son implication présumée, qu’il conteste, dans l’attaque à la voiture piégée, dont les auteurs ont déjà été condamnés, contre une caserne de la Guardia Civil, à Saragosse, le 11 décembre 1987. L’attentat avait causé la mort de onze personnes.

En France, Josu Urrutikoetxea est poursuivi pour des faits d’appartenance à une organisation terroriste sur deux périodes distinctes : de 2002 à 2005 pour le premier procès qui s’ouvre ce lundi ; de 2011 à 2013 pour le second, qui doit en théorie se tenir en juin. Dans les deux cas, le prévenu est rejugé après avoir été condamné par défaut, avant son interpellation, à sept et huit ans de prison.

Pendant les deux périodes concernées (2002-2005 et 2011-2013), il est documenté que Josu Urrutikoetxea s’activait pour la négociation d’un accord de paix entre l’ETA et les autorités, ce qui pose un certain nombre de questions juridiques et provoque l’incompréhension de médiateurs engagés dans des processus de résolution à travers le monde.

À partir de 2002, le militant prépare en effet son organisation à l’ouverture d’un nouveau cycle de négociations. Après l’échec de pourparlers à Alger en 1989 (auxquels Josu Urrutikoetxea a participé au sein de la délégation internationale du groupe armé), puis en 1999 à Zurich, l’ETA s’engage alors avec les socialistes de José Luis Zapatero dans le lancement d’un nouveau processus de paix.

Le schéma est alors de découper les négociations en deux parties. Une première table de négociations, dite « technique », réunissant des représentants du groupe armé et du gouvernement, doit régler toutes les questions matérielles liées à la formalisation d’un accord (cessez-le-feu, prisonniers, victimes, désarmement, présence policière et militaire, etc.).

Elle avance en parallèle de discussions politiques, réunissant les acteurs de la scène politique basque et les représentants des institutions. Le cœur des travaux de cette seconde table de négociations, dont les réunions sont hébergées par la communauté jésuite de Loyola, tourne principalement autour de la question de l’exercice du droit à l’autodétermination.

Ce processus a été préparé dans chaque camp plusieurs années en amont. Un émissaire des socialistes a été désigné en la personne de Jesús Eguiguren, un élu qui parle basque et a côtoyé sur les bancs du Parlement Josu Urrutikoetxea avant que celui-ci ne rejoigne, en 2002, la clandestinité.

M. Eguiguren échange secrètement avec plusieurs figures du mouvement indépendantiste. De son côté, Josu Urrutikoetxea prépare les négociations du côté de l’ETA. « C’est une longue route. Malgré la volonté, il y a un travail important à réaliser en interne, avec tous les membres de l’organisation, ainsi qu’avec les médiateurs internationaux. Il faut avancer pas à pas dans un contexte particulier : organiser des réunions dans la clandestinité réclame de prendre énormément de précautions en termes de sécurité », expose-t-il à Mediapart, à quelques jours de son procès.

Le 14 mars 2004, José Luis Zapatero (PSOE) arrive au pouvoir, trois jours après les attentats islamistes de Madrid, que le premier ministre et candidat du parti populaire (PP) José Maria Aznar aura tenté envers et contre tous d’attribuer à l’ETA.

Les discussions s’intensifient, et les événements s’enchaînent : le nouveau gouvernement fait publiquement part de ses dispositions à négocier, et le parti indépendantiste Batasuna, interdit un an plus tôt après le vote d’une loi spécifique par le PP, présente sa « feuille de route pour la paix » le 14 novembre 2004. Six mois plus tard, l’ETA annonce un premier cessez-le-feu, avant de déclarer une trêve en mars 2006.

Dans la plus grande confidentialité, une délégation de l’ETA menée par Josu Urrutikoetxea se réunit, sous la protection de la police fédérale suisse, avec une équipe de négociateurs du gouvernement espagnol conduite par Jesús Eguiguren, à Genève à partir de juin 2005, comme l’ont depuis confirmé plusieurs participants, ou des notes émanant des services de renseignement espagnols ou de l’ETA.

Les échanges ont lieu dans l’hôtel Président-Wilson au bord du lac Léman. « Nous sommes alors d’accord sur une chose : “Nous ne voulons pas laisser ce conflit à nos enfants” », retrace M. Urrutikoetxea. Il indique que son groupe « n’a jamais été une organisation militaire mais une organisation politique ayant vocation à négocier. L’idée d’un soulèvement militaire du peuple a été tranchée au sein de l’ETA et abandonnée dès les années 70 ».

À Genève, les discussions sont supervisées par plusieurs ONG, à commencer par le Centre Henry Dunant pour le dialogue humanitaire, mais aussi par l’État norvégien, bien connu pour ses tentatives de médiation dans le conflit israélo-palestinien, qui a fait de la résolution de conflits à travers le monde un des piliers de sa diplomatie.

C’est d’ailleurs à Oslo que se réunissent, à partir d’octobre 2005, les deux équipes de négociateurs. « Notre délégation a été transportée dans un avion privé, puis escortée par la police diplomatique dans un hôtel réservé à 80 kilomètres d’Oslo », se remémore Josu Urrutikoetxea.

Entre les réunions, le dirigeant de l’ETA rend compte de l’avancée des discussions à son organisation, en se déplaçant sous une fausse identité. Il bénéficie aussi d’un sauf-conduit remis par les négociateurs espagnols : deux numéros de téléphone à appeler en urgence s’il est interpellé par la police. Le premier numéro est celui de Víctor García Hidalgo, alors chef de la police nationale espagnole. Le second est celui du préfet Christian Lambert, intime de Nicolas Sarkozy au ministère de l’intérieur. Le numéro de M. Lambert sera d’ailleurs retrouvé dans les affaires de Jon Iurrebaso Atutxa, un autre membre de la délégation de l’ETA présente à Genève, lors de son arrestation à Périgueux en mars 2007.

Bien engagées, les discussions s’enlisent dans la seconde moitié de l’année 2006 malgré les espoirs qu’elles suscitent dans la société basque. Chaque camp reproche désormais à l’autre son manque de sincérité, et plusieurs vagues d’interpellations crispent les indépendantistes. Après plusieurs mois de tensions, l’ETA rompt sa trêve le 30 décembre 2006, en perpétrant un attentat à la voiture piégée contre l’aéroport de Madrid. Aujourd’hui encore, les interprétations divergent sur les raisons qui ont conduit à l’échec des négociations.

Sept ans plus tard, de retour à Oslo

Josu Urrutikoetxea, qui porte un regard critique sur la gestion des événements dans sa propre organisation, se met en retrait et part vivre dans un village de l’Ariège, où il mène une vie normale sous une fausse identité. « Au moment d’entamer les négociations, j’ai toujours répété à mes camarades qu’il fallait avoir en tête deux choses : le processus n’est jamais une ligne droite, et l’État que nous avons en face ne respectera pas sa parole, explique-t-il, mais malgré cela, il faut patiemment savoir activer deux choses : l’adhésion du peuple au processus de paix, et le soutien de la communauté internationale. C’est cela qui forge la réussite du processus. »

L’échec des négociations de 2005-2006 est un coup dur. L’engrenage attentats-arrestations s’accélère en France et en Espagne, jusqu’à l’avènement d’une nouvelle phase d’apaisement avec l’arrêt des actions « offensives » de l’ETA en 2009. Cette annonce est suivie par la tenue d’une conférence internationale pour la paix présidée par le prix Nobel Kofi Annan le 17 octobre 2011 à Saint-Sébastien. Trois jours plus tard, l’ETA annonce un cessez-le-feu définitif.

« L’orchestration de la déclaration d’Aiete était la suivante : on fait un acte de reconnaissance internationale de la nécessité de résoudre le conflit, on demande à l’organisation armée des actes concrets et définitifs en faveur du processus de paix, puis aux États d’agir en ce sens en ouvrant un canal de négociation. Le changement de gouvernement à Madrid a tout changé, alors que l’ancien gouvernement était d’accord avec ce scénario-là », indique Véronique Dudouet, experte à la Fondation Berghof. Basée à Berlin, cette ONG, qui intervient dans de nombreuses zones de conflits (Colombie, Népal, Sri Lanka, Indonésie), s’implique aux côtés de représentants de la société civile basque.

À Madrid, la donne a en effet brutalement changé en décembre 2011. Le nouveau gouvernement de Mariano Rajoy qui arrive au pouvoir refuse toute discussion. « On ne négocie pas avec les terroristes », répète-t-il, en soignant sa base électorale.

Pendant les préparatifs de la conférence d’Aiete, des médiateurs internationaux sont allés voir Josu Urrutikoetxea en Ariège : ils veulent qu’il participe aux futurs pourparlers. « Ils m’ont présenté la nouvelle feuille de route, j’ai accepté de mettre à profit mon expérience pour parvenir à un accord de paix », explique-t-il.

Le voilà de retour à Oslo, de 2012 à 2013. « Une voiture diplomatique est venue me chercher en Ariège, j’ai dormi une nuit à l’ambassade de Norvège à Paris puis j’ai rejoint la délégation de l’ETA à Oslo, où nous avons mené une vie normale. » Alors que son nom avait disparu des organigrammes du groupe armé, tels que reconstitués par l’Uclat (Unité de coordination de la lutte antiterroriste), Josu Urrutikoetxea réapparaît dans la liste des chefs de l’ETA.

À Oslo, la délégation de l’ETA attend pendant plus d’un an de pouvoir entamer des discussions, qui ne débutent jamais. En décembre 2012, un émissaire du Vatican se rend à Oslo pour essayer de faire le lien avec le ministère de l’intérieur espagnol mais le gouvernement Rajoy reste inflexible. Josu Urrutikoetxea quitte la Norvège en février 2013, pour retourner en Ariège.

L’ETA définit alors une nouvelle feuille de route. « Tous les processus de paix sont, par définition, ad hoc et spécifiques. Dans le cas basque, nous sommes dans un processus très particulier dans la mesure où le processus qui a mené à la fin de la violence de l’ETA, puis à son démantèlement, a été conduit de manière unilatérale par le groupe armé et n’a jamais été reconnu comme tel par Madrid », note Pierre Hazan, conseiller en matière de justice de transition auprès du Centre pour le dialogue humanitaire, qui a participé aux préparatifs de la conférence d’Aiete.

Non reconnus par les gouvernements, les médiateurs internationaux s’adaptent également à ces circonstances inédites. « Il n’y a pas eu de médiation par les acteurs internationaux mais une orchestration à différents niveaux. Il y a eu ceux qui ont facilité le dialogue discret entre l’organisation armée et différentes institutions, il y a eu le Groupe international de contact (GIC), qui a joué un rôle de représentation et de suivi de la feuille de route, et la Commission internationale de vérification (CIV), sur la question du désarmement unilatéral », résume Véronique Dudouet.

La spécialiste relève qu’« il est assez exceptionnel d’avoir une organisation armée qui se dit prête à engager un processus de démantèlement de ses structures et n’a pas de réponse des États ». « L’engagement de l’ETA n’était pas en doute. L’organisation a fait respecter son cessez-le-feu depuis 2011, ce qui démontre aussi sa capacité opérationnelle et sa cohésion », ajoute-t-elle, en indiquant avoir « pris connaissance ensuite du processus de dialogue inclusif que l’organisation avait mis en œuvre auprès de tous ses militants, en clandestinité, en prison ou en exil, pour être sûre que tout le monde suive sa décision ».

Emmanuel Macron appelle à ne pas faire « bégayer l’Histoire »

Après six années de blocage, et alors que les interpellations se poursuivent dans les rangs de l’organisation, le désarmement se concrétise le 8 avril 2017 à Bayonne. Le procédé est aussi osé qu’inédit : puisque les gouvernements ne veulent pas y participer, des citoyens et des élus décident de le prendre directement en main (lire le récit de cette journée ici). Les observateurs découvrent alors l’importance des stocks de l’organisation qui détenait près de 3,5 tonnes d’armes et d’explosifs.

À Paris, le gouvernement de Bernard Cazeneuve n’accompagne pas le désarmement, mais ne l’entrave pas non plus. Les autorités policières (le préfet des Pyrénées-Atlantiques Éric Morvan sera promu après cet épisode directeur général de la police nationale) et judiciaires (alors en poste à Bayonne, le procureur Samuel Vuelta-Simon est un ancien magistrat de liaison à Madrid) participent également au bon déroulement de l’opération. Un émissaire du Vatican vient aussi apporter sa caution diplomatique.

« La société civile a pris le relais des États dans le désarmement, y compris pour régler la question judiciaire liée au transport ou à la détention d’armes. C’est quelque chose d’assez incroyable. C’est un modèle désormais utilisé à l’ONU, quand il faut trouver une solution à une absence de dialogue ou un blocage étatique », commente Véronique Dudouet.

Mais l’absence d’accord de paix ne referme pas le conflit. « Dans un processus classique, l’homme qui conduit les négociations et participe à mettre un terme à la violence politique n’est plus considéré comme un ennemi, mais un faiseur de paix. Aujourd’hui, on paye l’héritage de cette absence de formalisation des discussions entre les deux parties », indique Pierre Hazan, qui souligne que le procès engagé contre Josu Urrutikoetxea pourrait « être ressenti comme une provocation inutile ».

En temps normal, quand le processus de paix aboutit sur un accord négocié, « cela permet la mise en œuvre de mécanismes de justice transitionnelle, qui ont justement vocation à régler les questions judiciaires liées à la participation au conflit », rappelle Véronique Dudouet. En Irlande du Nord, par exemple, « l’accord de paix a permis la libération de tous les prisonniers politiques, et le fait d’avoir appartenu à une organisation inscrite comme terroriste par le gouvernement britannique ne pouvait pas conduire à la prison après la signature des accords de paix, sous réserve bien entendu que les personnes ne commettent pas d’autres délits ou crimes ensuite », explicite la spécialiste.

Rien de tel dans le dossier basque, ce qui fait craindre, au-delà des problématiques individuelles, un précédent international. « Nous devons assurer que les chefs des groupes armés ou leurs représentants puissent se rendre sans danger aux négociations et en revenir, même si nous les considérons comme des terroristes », a rappelé le diplomate Jonathan Powell, dans La Croix. Pour l’ancien chef de cabinet de Tony Blair, engagé dans les négociations préalables à l’accord avec les Irlandais de l’IRA, « il est essentiel que les chefs des groupes armés ou leurs représentants consultent régulièrement et en personne leurs partisans, sinon ils ne pourront pas les entraîner dans un accord final nécessitant des compromis difficiles, et on finit par se retrouver avec des groupes terroristes dissidents qui poursuivent les violences ».

Dans une tribune publiée dans Le Monde, l’ancien président du Sinn Féin irlandais, Gerry Adams, et l’ancien dirigeant de l’ANC sud-africain, Ronnie Kasrils, ont aussi insisté sur le fait que « Josu Urrutikoetxea a fait preuve d’un courage énorme pour promouvoir et rendre possible le débat sur la fin de la violence, le désarmement et la dissolution de l’ETA. Sans lui, et sans d’autres comme lui, il aurait été pratiquement impossible d’accomplir ce changement substantiel qui s’est produit au Pays basque ». « Ceux d’entre nous qui ont participé à l’élaboration d’un processus de paix, qui ont œuvré à la résolution pacifique d’un conflit, savent qu’il s’agit là d’une gageure. Négocier avec son propre camp est toujours la négociation la plus difficile, mais elle est essentielle si l’on veut progresser », rappelaient-ils.

Véronique Dudouet pointe ainsi « l’absurdité » de vouloir « juger une personne pour les risques qu’elle a pris afin de transformer le conflit, et de convaincre le mouvement indépendantiste basque de la nécessité d’engager des négociations ». « À La Havane, les négociateurs des FARC ont obtenu des garanties avant de venir négocier. Même chose pour les négociations avec l’ELN. S’il y a une issue négative au procès, cela aura de l’impact sur d’autres conflits. Ceux qui prennent des risques pour la paix se diront qu’ils n’ont plus aucune garantie que les choses ne tournent pas mal ensuite pour eux », s’inquiète-t-elle.

Au Pays basque, la situation suscite tout autant d’incompréhension. « Je suis surpris que le parquet national antiterroriste (PNAT) ne réactualise pas sa manière d’appréhender le dossier basque », exprime le sénateur LR et conseiller départemental de Biarritz, Max Brisson, en relevant un « décalage complet entre ce que nous vivons chez nous et les positionnements du parquet ». « Ce décalage est difficile à vivre », ajoute le sénateur.

Ce constat vaut pour le cas de Josu Urrutikoetxea, comme pour le sort d’autres anciens membres de l’organisation armée. « On a des détenus qui ont plus de 70 ans, qui sont en prison depuis plus de 30 ans, et qui auraient été libérés dans un autre contexte », relève Max Brisson.

La semaine dernière, le sénateur était reçu, avec une délégation transpartisane d’élus basques et de représentants de la société civile, par le garde des Sceaux Éric Dupond-Moretti. « Ces dernières années, il y a eu quelques progrès enregistrés en termes de rapprochement des détenus [les prisonniers basques étaient jusqu’ici systématiquement dispersés et éloignés – ndlr] ou dans la levée du statut de DPS (détenus particulièrement signalés), il faut le noter, souligne M. Brisson, mais il faut que les autorités prennent la mesure qu’il y a au Pays basque un processus irréversible. »

Côté espagnol, le gouvernement socialiste de Pedro Sánchez, qui a conclu des accords ponctuels avec les indépendantistes basques pour l’adoption de son budget au Congrès, a aussi engagé une série de rapprochements des prisonniers (qui sont au nombre de 216 en France et en Espagne).

Le 17 mai 2019, dans le cadre d’une visite préparatoire à l’organisation du G7 à Biarritz, Emmanuel Macron avait affirmé que « le Pays basque est pour moi un exemple, quand je regarde ces dernières années, de résolution d’un conflit et de sortie des armes ». En soulignant le travail réalisé par la société civile et les élus locaux, le président affirmait alors que « le devoir de l’État est d’accompagner le mouvement », pour ne « pas faire bégayer l’Histoire ». « Cette parole forte ne s’est pas accompagnée d’un renouvellement de l’approche du PNAT, qui reste dans une posture de combat », regrette Max Brisson.

L’avocat Serge Portelli, qui a pris la robe après une carrière de magistrat, l’a bien constaté dans les dossiers dans lesquels il est intervenu ces dernières années : « Tout ce qu’on peut dire sur la remise des armes et la dissolution est acté, mais pas réellement pris en compte. Quand on fait des demandes de libérations conditionnelles pour des détenus en prison depuis 30 ans, le parquet continue à dire : “On ne sait jamais, la violence peut repartir.” Il n’a pas fait une croix sur le passé. »

L’absence d’institutionnalisation du processus de paix oblige ainsi à « avancer au coup par coup », ajoute Me Portelli. Avec sa consœur Me Xantiana Cachenaut, l’avocat a toutefois obtenu, fin 2020, une décision favorable à Iratxe Sorzabal, une autre ancienne dirigeante de l’ETA, qui était avec Josu Urrutikoetxea à Oslo de 2012 à 2013, et qui a conduit l’organisation armée vers son désarmement.

Appelée à se prononcer sur un mandat d’arrêt européen émis par l’Espagne à l’égard de Mme Sorzabal, la cour d’appel de Paris a refusé cette remise, le 16 décembre 2020. La décision va dans le sens d’une prise en compte, par les tribunaux français, des spécificités du conflit basque. En l’espèce, la cour a expliqué que les autorités espagnoles n’avaient « pas répondu avec suffisamment de sérieux et de rigueur au risque de violation de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme », qui aurait dû garantir le droit à un procès équitable à Iratxe Sorzabal.

Cette décision est d’autant plus notable que, les années précédentes, d’autres mandats d’arrêt avaient été acceptés à l’égard de Mme Sorzabal, qui dénonce avoir subi des actes de torture en garde à vue, en 2001. Ces allégations, contestées par Madrid, reposent sur des « preuves convaincantes », selon le Conseil international de réadaptation pour les victimes de la torture. « La position du parquet et la décision de la cour ont été courageuses », relève Me Portelli, « pour la première fois, les faits de torture accablants au cœur de ce dossier ont été pris en considération », alors que l’Espagne enchaîne les condamnations devant la Cour européenne des droits de l’homme pour n’avoir pas enquêté sur des dénonciations de torture (la dernière en date, le 19 janvier 2021).

Lorsqu’ils ont rendu leur arrêt, Serge Portelli a tenu à saluer le « courage » de l’avocat général et de la cour. « Pour l’instant, nous sommes prudents dans l’interprétation de cette décision », ajoute l’ancien magistrat, « je suis curieux de voir comment va évoluer la position du PNAT ».