Quel impact des exonérations de cotisations sociales patronales sur l’emploi ?

jeudi 19 avril 2018.
 

En plus des exonérations fiscales (dont il n’est pas question ici), les exonérations de cotisations sociales.

Impact des exonérations de cotisations sociales

Les rapports d’information du Sénat constituent une mine d’informations permettant d’alimenter le débat démocratique entre les citoyens qui se donnent le temps de réfléchir sans se laisser emprisonner par le discours libéral dominant véhiculé par les médias . Les personnalités auditionnées développent des points de vue variés et parfois contradictoires, ce qui change des monologues convenus des plateaux médiatiques ou des faux débats où chacun sort de son chapeau un slogan en guise d’argumentation raisonnée.

La liste des rapports d’information du Sénat est consultable en cliquant ici

Un exemple parmi d’autres en rapport avec les prochaines élections territoriales : Rapport d’information sur l’évolution des finances locales à l’horizon 2017 , accessible en cliquant ici.

À savoir : M C I = mission commune d’information

Pour l’heure, nous nous intéresserons au Rapport d’information n°722 (2013-2014) de Mme Michelle DEMESSINE, fait au nom de la MCI : impact emploi des exonérations de cotisations sociales, déposé le 15 juillet 2014

La réalité de l’impact sur l’emploi des exonérations de cotisations sociales accordées aux entreprises (Compte rendu des travaux de la mission) ( rapport d’information )

Par Mme Michelle DEMESSINE au nom de la MCI impact emploi des exonérations de cotisations sociales

Notice du document – Disponible en une seule page HTML (975 Koctets)

– Disponible au format PDF (1,6 Moctet)

Source Internet  : http://www.senat.fr/rap/r13-722/r13...

Le lecteur peut se reporter à la lecture de la totalité du contenu de ce rapport d’information et des différentes interventions en cliquant sur le lien précédent. Nous n’avons ici extrait que la présentation de synthèse par la rapporteure et l’intervention du groupe communiste républicain et citoyen. (CRC)

AVANT-PROPOS DE M. CHARLES GUENÉ, PRÉSIDENT

En application de l’article 6 bis du règlement du Sénat, le groupe communiste, républicain et citoyen a demandé la constitution d’une mission commune d’information sur la réalité de l’impact sur l’emploi des exonérations de cotisations sociales accordées aux entreprises. La Conférence des Présidents a pris acte de cette demande le 19 février 2014.

La mission a tenu sa réunion constitutive le 11 mars 2014 et commencé ses travaux le 2 avril 2014. Elle a procédé à l’audition des ministres concernés, des représentants des administrations compétentes, des partenaires sociaux, d’entreprises, d’économistes et de chercheurs ainsi que, dans une perspective internationale, de représentants de l’OCDE, de la Commission européenne et du conseil allemand des experts économiques.

Réunie le 15 juillet 2014 pour l’examen du rapport, la mission commune d’information n’a pas adopté les conclusions proposées par la rapporteure et, en conséquence, n’a pas autorisé la publication du rapport.

Afin de porter à la connaissance du public les éléments du débat et les informations dont elle a pu disposer, elle a néanmoins décidé de publier le compte-rendu de ses travaux, assorti d’une intervention de la rapporteure et de contributions des groupes.

INTERVENTION DE MME MICHELLE DEMESSINE, RAPPORTEURE

Les exonérations de cotisations sociales patronales : un outil des politiques de l’emploi censé lutter contre le chômage des travailleurs les moins qualifiés en réduisant le « coût du travail » au voisinage du Smic

La France est confrontée au chômage de masse depuis la fin des Trente Glorieuses. Ce phénomène qui fragilise considérablement la cohésion sociale de notre pays touche plus particulièrement les personnes vulnérables sur le marché du travail, notamment les jeunes, les seniors et les travailleurs les moins qualifiés. Au début des années 1990, devant les résultats décevants obtenus par les contrats aidés et les politiques de retrait du marché du travail (préretraites), les pouvoirs publics ont décidé de mettre en place, sur la recommandation du Commissariat général du plan, des exonérations de cotisations sociales patronales ciblées sur les bas salaires. Les experts du Plan considéraient en effet que le « coût du travail » des travailleurs les moins qualifiés était trop proche du « coût du travail » médian et qu’il fallait le réduire pour lutter contre le chômage de ces travailleurs sans pour autant diminuer leur salaire net afin de maintenir leur pouvoir d’achat.

Les exonérations « Balladur », puis « Juppé » ont donc entrepris une réduction des cotisations patronales au voisinage du Smic qui s’est poursuivie à la fin des années 1990 pour accompagner le passage du temps de travail à 35 heures puis s’est stabilisée au milieu des années 2000 avec la création des allègements Fillon, qui représentent 26 points au niveau du Smic et s’annulent à 1,6 Smic. Ces exonérations représentent aujourd’hui plus de 20 milliards d’euros.

La persistance d’un chômage de masse, qui atteint en 2014 des niveaux record, conduit à s’interroger sur les effets sur l’emploi de cet outil général et indiscriminé dont le coût pour les finances publiques est très élevé et auquel le Gouvernement a décidé de donner encore une ampleur nouvelle, avec la création du crédit compétitivité emploi (Cice) en 2012, qui représente 20 milliards d’euros en année pleine et les 10 nouveaux milliards d’euros d’exonérations accordées aux entreprises dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité actuellement débattu au Parlement.

Une réforme implicite du financement de notre protection sociale qui met en danger le modèle social français hérité de 1945

Le modèle social français s’appuie traditionnellement sur trois piliers qui ont permis sa réussite : un niveau de dépenses par habitant relativement élevé, un salaire minimum garant du revenu des salariés et un financement assuré par des cotisations sociales payées par les salariés et par les employeurs.

Ce modèle a été considérablement fragilisé ces dernières années. Les plans de rigueur qui visent la Sécurité sociale, avec de moindres revalorisations de prestations ou des déremboursements de médicaments se succèdent. Le Smic ne permet pas d’éviter l’existence de travailleurs pauvres. Les exonérations de cotisations sociales patronales, enfin, constituent une réforme du financement de la protection sociale qui s’effectue dans l’opacité et l’illisibilité la plus totale, au détriment de la bonne information des citoyens.

En dépit du procès en illégitimité qui leur est fait depuis 20 ans, les cotisations sociales restent bien la ressource par excellence pour la Sécurité sociale et le plan de 50 milliards d’euros d’économies que met actuellement en oeuvre le Gouvernement montre bien que la réduction des recettes se traduit inévitablement, à terme, par la dégradation du service rendu aux assurés.

Des exonérations dont les résultats en termes d’emplois créés ou sauvegardés sont décevants et qui s’accompagnent de nombreux effets indésirables

La politique d’exonérations de cotisations sociales patronales, fondée sur des présupposés discutables, n’a pas tenu le cap. Modifiée à plus de 23 reprises, elle s’est vu assigner des objectifs multiples, parfois contradictoires : alors qu’elle était d’abord censée réduire le « coût du travail », elle a par la suite été utilisée comme le principal moyen d’accorder aux entreprises des compensations à des réformes de justice sociale ou à des augmentations du salaire minimum. Du fait de cette profonde instabilité, les effets de cette politique sur l’emploi sont difficiles à évaluer pour les économistes.

Une forme de consensus s’est établi au sein du Conseil d’orientation pour l’emploi en 2006 pour évaluer à 800 000 le nombre d’emplois détruits si l’on supprimait les exonérations de charges « Fillon ». Néanmoins, le nombre d’emplois créés stricto sensu depuis 20 ans apparaît beaucoup plus faible, surtout si l’on prend en compte l’effet négatif sur l’emploi des mesures de financement prises pour compenser les pertes de recettes pour la sécurité sociale engendrées par les exonérations de cotisations sociales patronales.

Au total, l’honnêteté commande de dire que personne ne sait précisément combien d’emplois ont pu être créé par les exonérations de cotisations sociales accordées aux entreprises.

Au-delà de sa faible efficacité, cette politique engendre plusieurs effets pervers particulièrement préoccupants : elle tend à enfermer les travailleurs les moins qualifiés dans des trappes à bas salaires et favorise le déclassement des jeunes diplômés, contraints de prendre la place des moins qualifiés pour trouver un emploi. Ce faisant, elle renforce la dualité du marché du travail. Cette politique était censée préserver notre modèle social mais nous avons des travailleurs pauvres, des travailleurs à temps très partiel, des salariés en contrats de très courte durée, des jeunes qui enchaînent des stages sans lendemain...sans accéder à l’emploi stable et au contrat à durée indéterminée. Plus largement, l’obsession de la baisse du « coût du travail », devenue une fin en soi, favorise le développement d’une économie low cost, indigne d’un pays développé comme la France et qui contribue au phénomène de déflation en Europe. Ainsi, si le Gouvernement fait le constat pertinent d’une situation économique et industrielle qui continue de se dégrader, il fait fausse route en recherchant de nouvelles baisses du « coût du travail » avec le Cice et le Pacte de responsabilité, qui ne manqueront pas de reproduire les effets pervers des allègements « Fillon ».

Une focalisation excessive sur le « coût du travail » pour expliquer la perte de compétitivité de l’économie française : les enjeux véritables sont la montée en gamme de notre économie par la formation professionnelle, par une politique industrielle de filières et la meilleure maîtrise du coût du capital

La dégradation de la compétitivité française depuis le début des années 2000, mise en lumière notamment par le rapport Gallois de novembre 2012, est beaucoup trop souvent expliquée par un « coût du travail » qui serait trop élevé en France. En réalité, les explications principales résident plutôt dans le mauvais positionnement de notre économie - trop souvent spécialisée dans le moyen de gamme alors qu’elle devrait l’être dans le haut de gamme - et dans le déficit d’investissement des entreprises françaises.

Plus largement, la France doit investir massivement dans la recherche et l’innovation pour se tourner pleinement vers l’avenir. Il est donc nécessaire de mettre en oeuvre une puissante stratégie de filières ciblée vers les secteurs porteurs. Pour permettre aux 34 plans industriels annoncés par le Gouvernement de devenir une véritable politique industrielle, il serait souhaitable de réduire leur nombre, de renforcer et clarifier leur financement et d’améliorer leur accompagnement. Par ailleurs, pour répondre aux demandes de crédit des PME et des TPE qui peinent trop souvent à se financer, il serait souhaitable d’élargir la doctrine d’intervention de la Banque publique d’investissement et de créer un fonds de bonification des intérêts pour les investissements dans la recherche, l’innovation ou pour les entreprises mettant en oeuvre une politique d’embauche ou salariale ambitieuse. Pour accompagner la nécessaire « montée en gamme » de l’économie française, il apparaît indispensable de renforcer nos politiques de formation initiale et professionnelle, mais aussi l’apprentissage. Cet effort de formation devra concerner en priorité les moins qualifiés, afin que puisse être mise en oeuvre une véritable « sécurité sociale professionnelle  ».

En outre, afin d’inciter les entreprises à investir plutôt qu’à rémunérer le capital, il serait possible de s’appuyer sur la contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés sur les bénéfices distribués, créée en 2012, qui équivaut à 3 % des dividendes distribués par une entreprise et qui s’applique à toutes les entreprises, à l’exception des PME.

Cette contribution, qui a rapporté 1 943 millions d’euros en 2013, participe de la volonté d’inciter les entreprises au réinvestissement de leurs bénéfices. Son taux de 3 % est cependant insuffisant pour donner une véritable logique incitative au dispositif ; je préconise donc de doubler à 6 % le taux de cette taxe, ce qui permettrait par ailleurs de dégager une recette pour l’Etat comprise 1 et 2 milliards d’euros, selon l’efficacité du caractère incitatif de la mesure pour les entreprises.

J’estime enfin que le Cice, aussi longtemps qu’il sera conservé et, au-delà, l’ensemble des allègements de cotisations existants, devront être l’occasion de renforcer le dialogue social au sein de l’entreprise en organisant un partage entre employeur et représentants des salariés sur la stratégie de l’entreprise, son environnement économique, ses perspectives de production à court et moyen terme et la répartition de la valeur ajoutée produite. Il sera par ailleurs nécessaire d’élargir l’obligation de traçabilité comptable du Cice et de consultation du comité d’entreprise à l’ensemble des exonérations de cotisations sociales.

Les propositions de Mme Michelle Demessine, rapporteure

Proposition n° 1  : clarifier le mode de financement de la protection sociale et privilégier l’affectation de cotisations sociales au financement des différents risques. En conséquence, mettre en place un nouveau mode de programmation des dépenses et des recettes de la sécurité sociale qui laisse un véritable espace à la gouvernance paritaire par rapport à l’intervention du Gouvernement et du Parlement.

Proposition n° 2  : moduler les cotisations en fonction de la politique d’emploi des entreprises.

Proposition n° 3  : remettre à plat les allègements de cotisations sociales sur les bas salaires et le Cice, les supprimer pour les contrats précaires et les temps partiels.

Proposition n° 4 : généraliser l’expérience des contrats professionnels en alternance.

Proposition n° 5 : promouvoir une politique d’encouragement et de « montée en gamme » de l’apprentissage ainsi que de la formation initiale et professionnelle, en particulier par la création, sur nos territoires, de campus publics permettant aux jeunes de s’orienter vers les filières porteuses en disposant de conditions de logement, de transport et d’enseignement optimales.

Proposition n° 6 : concevoir la formation comme un instrument de la sécurité sociale professionnelle.

Proposition n° 7  : constituer de véritables stratégies de filières, plus concentrées, financées par le PIA et contrôlées par les partenaires sociaux.

Proposition n° 8  : porter de 3 % à 6 % le taux de la contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés au titre des bénéfices distribués prévue par l’article 235 ter ZCA du code général des impôts.

Proposition n° 9 : créer un fonds de bonification des intérêts pour les investissements dans la recherche, l’innovation ou pour les entreprises mettant en oeuvre une politique d’embauche ou salariale ambitieuse.

Proposition n° 10  : réfléchir, avec les partenaires sociaux, à rassembler les obligations de consultation du comité d’entreprise en une seule négociation globale sur la stratégie à moyen terme de l’entreprise.

Proposition n° 11  : élargir l’obligation de traçabilité comptable du Cice et de consultation du comité d’entreprise à l’ensemble des exonérations de cotisations sociales.

Intervention du Groupe communiste républicain et citoyen

Les sénatrices et sénateurs du groupe Communiste Républicain et Citoyens soutiennent le rapport présenté par Michelle DEMESSINE dans le cadre de la Mission Commune d’Information destinée à évaluer l’impact réel des exonérations de cotisations sociales, notamment sur l’emploi.

Le rejet de son rapport et sa non publication, interrogent les membres du groupe CRC sur la nature de ces rapports issus de l’initiative parlementaire. Cela conduit à penser que seuls des rapports consensuels pourraient être rendus publics, alors même que les sujets abordés peuvent porter ou contester des choix politiques eux-mêmes non consensuels.

Ce rapport, et les propositions qu’il contient présentent l’avantage de démontrer qu’aucune étude n’atteste du bienfondé économique et social des dispositifs d’exonérations de cotisations sociales comme levier capable de favoriser l’emploi.

Le fait que les économistes, les chercheurs et les sociologues ne puissent pas affirmer de manière unanime et constante que les exonérations de cotisations sociales sont de nature à favoriser la création d’emploi, justifie que l’on se penche sur ces mécanismes. En effet, tout le monde s’accorde à dire qu’il s’agit de mécanismes coûteux pour la sécurité sociale et pour les comptes publics.

Sur les dix dernières années, le montant cumulé des exonérations de cotisations sociales atteindrait les 210 milliards d’euros.

Or ces milliards d’euros de recettes sociales volontairement supprimées ne sont pas sans conséquence pour les comptes sociaux. La compensation de l’Etat étant tardive et partielle. Chaque année, les lois de financement de la sécurité sociale contiennent des articles prévoyant que la compensation ne sera pas intégrale, laissant à la charge de la sécurité sociale, une perte de recette évoluant entre 2 et 3 milliards d’euros. C’est-à-dire que chaque année, la majorité parlementaire (le groupe CRC votant systématiquement contre cette disposition) décide de générer une dette au sein de la sécurité sociale afin de permettre au budget de l’Etat d’économiser quelques milliards.

Il est étonnant que celles et ceux qui prônent une gestion rigoureuse, au point de la voir devenir austéritaire, décident de creuser ainsi annuellement les déficits de la sécurité sociale. Alors même que les crédits qu’ils décident de supprimer ne sont pas de nature fiscale.

La part patronale de cotisations sociales ayant historiquement une signification particulière. Elles constituent une part de rémunération des salariés. Une part socialisée et mutualisée versée par les employeurs.

Réduire la part patronale de cotisations sociales, sans augmenter les salaires en contrepartie, revient donc à réduire la rémunération due aux salariés en échange de leur travail. Et pour quels résultats en matière d’emploi ? Le tenant de cette politique d’exonérations de cotisations sociales la justifie par le fait qu’elle permettrait de créer des emplois ou tout du moins d’en sauvegarder. Or cette affirmation rend impossible le contrôle de l’efficacité de ces mesures.

Le groupe CRC constate pour sa part que la Cour des Comptes, de manière constante, dans ses rapports, souligne que les exonérations de cotisations sociales, parce qu’elles sont généralement consenties sur les bas salaires, tendent à tirer les salaires vers le bas. Cela générerait des trappes à bas salaires, maintenant les travailleurs dans la précarité, conduisant à d’importantes dépenses sociales supplémentaires.

En outre, de nombreuses études soulignent que les exonérations de cotisations sociales conduisent à une modification même de la structure des emplois crées. Si les employeurs peuvent occasionnellement profiter de l’effet d’aubaine que génère les exonérations de cotisations sociales pour recruter ou conserver des emplois peu qualifiés, cela se fait au détriment d’emplois qualifiés et correctement rémunérateurs. Si ces études peuvent être contestées, celles conduisant à des déclarations inverses peuvent l’être tout autant.

Dans le contexte actuel, où les recettes se font rares et ou les deniers publics doivent être mobilisés avec justesse, une approche prudente devrait être de mise. En 20 ans d’existence et de généralisation des exonérations, la courbe des emplois industriels ne s’est pas inversée, tout au contraire.

Les principaux bénéficiaires de ces mécanismes, comme l’atteste la ventilation des bénéficiaires du Cice, n’étant par ailleurs des employeurs non soumis à la concurrence internationale et donc non soumis à la prétendue baisse de la compétitivité en raison du coût du travail en France, devrait là encore nous interroger collectivement sur l’efficacité réelle de ces exonérations.

D’autant que la valeur ajoutée depuis 20 ans a largement profité au capital au détriment du travail autant que le coût du capital est aujourd’hui largement supérieur à celui du travail.

C’est pourquoi le groupe CRC soutient les propositions contenues dans le rapport d’information, notamment celle concernant la remise à plat des allègements de cotisations sociales et la nécessaire rénovation des mécanismes de financement de la sécurité sociale via l’instauration d’une modulation de cotisations sociales en fonction de la politique salariale des entreprises. Celles qui jouent le jeu de l’emploi et favorise le travail, la reconnaissance des compétences et des qualifications, favorisent l’investissement et la formation ne doivent pas supporter le poids de celles qui font clairement le choix de la rentabilité à court terme et de la priorité donnée au capital.

Fin des extraits

Hervé Debonrivage


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